Вячеслав Игрунов, председатель партии СЛОН.

Политические реформы Президента: залог усиления или импульс к новому этапу распада? [1]

Контекст появления инициатив президента - угроза распада страны все еще остается.

К концу правления Ельцина в Кремле постепенно сконцентрировалась команда людей, которой, на мой взгляд, небезразлична судьба государства российского, и ей было тяжело видеть ту феодальную раздробленность, и тот упадок государственности и экономики, которые можно было наблюдать при Борисе Николаевиче. Это выходцы преимущественно из бизнеса, из сферы государственного управления. Я думаю, в этой команде было достаточное количество людей, может быть, не всегда отказывающихся от своего частного интереса, но все-таки в большей или меньшей степени заботящихся о состоянии дел государства.

См. другие публикации по теме в разделе "Чечня"

При этом реальная опасность распада России после ухода Б.Н.Ельцина никуда не делась и никак не устранена. Прежде всего, совершенно очевидно, что Кремлю не удается подчинить своей воле Северный Кавказ, и мы можем говорить о серьезном и устойчивом очаге сепаратизма. Если Масхадов, например, будет сломлен или уничтожен, если будет уничтожен Басаев, это не означает, что сопротивление федеральной власти на Северном Кавказе исчезнет. Война может перейти из активной фазы в скрытую, но, тем не менее, сопротивление останется, бандитизм останется. И власть еще долго будет опасаться, что на этом месте может произойти взрыв.

См. также, например, статьи и интервью В.Игрунова: <Кавказ и Центральная Азия в контексте российской политики>; Затянувшийся развод; Запах денег; Чей дом Земля? и др. материалы в подразделах раздела Межнациональные отношения

К сожалению, не только внутренняя ситуация в нашей стране, но и мировые тенденции таковы, что ведут к росту напряженности. Не важно Ирак это, Пакистан это, Боливия, или Центральная Африка. Напряжения растут везде, в том числе и в Европе, мы все это наблюдаем каждый день. Россия находится в очень опасном поясе. Один из самых серьезных геополитических разломов в мире проходит по границам бывшей Османской Империи. Значительная часть этих границ - территория бывшего Советского Союза: Грузия, Северный Кавказ, Крым, Бессарабия. Далее - Балканы. Этот тектонический разлом все время находится в движении, рост напряженности может привести к взрыву в любой из точек этого разлома и как эффект домино вызвать цепную реакцию в других регионах. Мало того, России угрожает напряженность и в других зонах, прежде всего – в Центральной Азии. Любой взрыв в Центральной Азии также не оставит нас в стороне, а такой взрыв возможен, и чем дальше, тем больше мы видим там факторов усиления напряженности. Как только Россия будет вовлечена в какие-нибудь тяжелые проблемы, например, в тотальную войну на Северном Кавказе, сильные региональные лидеры вновь почувствуют возможность для сепаратистских устремлений. Почему мы получили противостоящий центру Татарстан? Или Башкирию? Как раз потому, что в ходе революции 1991-93 г.г федеральная власть была фактически разрушена, и региональные лидеры могли диктовать свои условия ослабевшему центру. Как раз, чтобы получить «запас прочности» на будущее и снизить угрозу распада России, федеральная власть и пытается сломить самостоятельность региональных центров. «Запас прочности», это те слова, которые я услышал в высказываниях Президента и руководителей его администрации. И могу сказать, я консолидируюсь с этими опасениями. Я считаю, что это реальная угроза для страны, она исходит не из надуманных, а из реальных соображений.

Те, кто говорят, что Кремль и прежде был всевластен – преувеличивают. Во многих и очень многих случаях Кремль терпел поражение. Например, в случае с Рахимовым он отступил, в Алтайском крае просто конфуз произошел, в Московской области пытались провести Селезнева – не смогли, для того чтобы добиться желаемого результата в Санкт-Петербурге понадобились титанические усилия и кульбиты, несмотря на то, что это родной город президента. Сейчас, видимо, предлагается механизм разрушения феодальных вотчин.

Возможные плюсы в назначении губернаторов.

См. также интервью «В сущности, мы возвращаемся к ухудшенному варианту политической организации Советского союза» и раздел сайта "Государственное устройство"

Первое. Нынешние губернаторы, которые просидели 10-12, а то и 16 лет на руководстве своими республиками или областями, конечно же, уже сформировали абсолютно подчиненную им систему управления. Почти во всех случаях на уровне региона существует корпоративная структура, которой подвластны не только органы управления, но и экономика, и другие сферы, у которой существуют неформальные сети, а в некоторых случаях мы можем говорить о связи этих людей с криминалом. При этом все эти структуры насквозь пронизаны коррупцией. В таких условиях смена руководства становится либо почти невозможной, либо она наследуется внутри клана, корпорации.

Следовательно, если Президент может устранить того или иного губернатора своим решением, он прерывает устоявшиеся связи и дает возможность уничтожить коррумпированную феодальную бюрократию. Президент может прервать дурную наследственность региональных кланов. Тем самым мы можем нормализовать ситуацию.

Второе. Опыт многих избирательных кампаний показывает, что «чужаки» редко могут победить не в своем регионе. К примеру, условно говоря, эффективно действующий в Новгороде Михаил Пруссак вряд ли сможет победить на демократических выборах в Вологодской области. «Чужак» «своим», скорей всего проиграл бы. А ведь это молодой энергичный управленец. Если же подобный человек будет назначен, то не исключено, что эффективная система управления будет им создана в новом регионе. Таким образом, могла бы сформироваться новая номенклатура, такой класс управленцев, который воспринимал бы всю Россию, как площадку для своей деятельности. Сегодня же губернатор стремится подчинить своей корысти маленькую феодальную вотчину, за пределы которой, в случае своей отставки, сегодня он практически не может выйти. Это бы сделало более государственным мышление этих людей. Я сам являюсь сторонником, и был им давно, назначения губернаторов, и никогда не поддерживал системы избрания губернаторов. Потому что процедура выборов – в реальных российских условиях – лишь демократическая витрина обеспечивающая легитимацию феодальной преемственности региональным кланам. При помощи формальных демократических процедур при нынешнем состоянии общества почти ничего изменить нельзя. На сегодняшний день, я лично не вижу другого механизма, кроме как назначение губернаторов из центра.

Однако на практике инициативы в нынешнем виде обернутся увеличением коррупции и снижением экономической эффективности.

Уровень коррупции, на мой взгляд, сильно возрастет. К сожалению, назначаемые из центра губернаторы будут считать, что их отправляют в регион «на кормление». Поскольку они никак не зависят от местных элит, то они становятся еще менее контролируемы. Непрозрачности в деятельности губернаторов станет больше, так как им не надо давать отчет местным гражданам, а только верховной власти, у которой дел и без того много. Более того, Путин предлагает расширить полномочия этих губернаторов за счет подчинения им федеральных структур. Это означает, что раздувшаяся власть губернаторов будет приводить к чудовищным злоупотреблениям.

Думаю, что эффективность экономической и социальной сферы снизится. Если губернатор получает ресурсы из центра, полномочия из центра, контролировать его сможет только центр. Назначенный губернатор отвечает, прежде всего, перед «вышней» властью. Он неизбежно будет стремиться показать все в лакированном свете для того, чтобы убедить власть в собственной эффективности. А поскольку федеральная власть не практикует перекрестной информации, перекрестной проверки, да еще и федеральных чиновников подчинят губернаторам, то «эффективными» губернаторами окажутся демагоги, те, кто умеют красиво врать. Развития экономики, заботу назначаемых губернаторов о социальном благополучии жителей мы ожидать не можем.

Бесплодно отрицать инициативы президента, необходимо их обсуждать и пытаться корректировать.

Чтобы не допустить негативного сценария реализации президентских инициатив, контроль – это самое главное. Но не контроль «главного» чиновника над подчиненными, а контроль со стороны, контроль независимый от чиновничьей вертикали. Это означает, что нужно дать больше полномочий региональным парламентам по контролю за деятельностью губернатора. Избранные населением, независимые от чиновников законодатели должны получить большие полномочия, прежде всего, в вопросе регионального бюджета. Губернатор должен утверждать свой бюджет, получать ресурсы на проведение своей политики только через местный парламент. Представители граждан в парламенте должны определять – что может потратить губернатор, и чего он не может. У губернатора должно быть право влиять на формирование бюджета, именно он должен его вносить на утверждение. Но парламент должен иметь достаточно широкие полномочия для изменения вносимого проекта и широчайшие возможности для контроля.

Парламентский контроль как жанр фактически уничтожен в России. Диктаторская конституция, созданная в 90-х годах для продавливания рыночных реформ, определила сегодняшнее антидемократическое отношение к парламенту. Травля Государственной Думы, создание ограничений в ее деятельности привели к безвластному парламенту. Ситуация в регионах еще более тяжелая. Совершенно необходимо вернуть парламентам контрольные полномочия. Парламент должен иметь возможности для всестороннего контроля действий любого регионального чиновника, и губернатора в том числе, для пресечения произвола в выполнении бюджета, для пресечения коррупции. Сегодня неадекватно низкое число депутатов, часто работающих не на постоянной основе, не позволяет парламенту вести грамотную квалифицированную работу по контролю исполнительной власти. Законодательная ветвь власти за годы ельцинских реформ успешно дискредитирована и разрушена, а расцветшая коррупция, отсутствие экономического развития за пределами нефте-газового сектора, чудовищно низкие доходы граждан – плоды деятельности бесконтрольной, не оглядывающейся на интересы населения исполнительной власти.

Также должна быть достаточно свободная пресса, которая просвечивала бы действия и депутатов и губернатора. Конечно, в такой системе действовать тяжелее, многое нужно согласовывать, объяснять, но зато открывается площадка для появления новых кадров, для вербовки этих кадров во власть. При безгласных парламентах, при продавливании своих губернаторов, при исчезновении публичной политики мы исключаем механизм выявления новых оригинально мыслящих людей. Исключаем механизм замены коррумпированных чиновников на ответственных управленцев. И фактически мы не сможем иметь широкую команду эффективных профессионалов в том же Кремле, которые могли бы реализовывать его политическую волю.

По поводу системы избрания в государственную Думу только по партийным спискам. Я бы не стал сейчас заранее негативно к ней относиться: пропорциональная так пропорциональная. Но при этом необходимо, чтобы закон о политических партиях не только не ужесточался, но применялся достаточно либерально. Сегодня закон о политических партиях устроен таким образом, чтобы не дать развиваться этой форме общественной самоорганизации. Более того, 7-ми процентный барьер говорит о том, что власть не заинтересована в развитии политических партий, она заинтересована в подконтрольных структурах. На это же нацелено и недавнее предложение повысить планку численности для партий до 50 тыс. человек.

Чем плоха пропорциональная система, при которой в парламент проходят все, кто набрал достаточное количество голосов хотя бы для одного человека? Такие случаи есть, они прекрасно известны и работают. В нашем случае, если партия набирает 2 сотые процента, по крайне мере одним человеком она может быть представлена в парламенте. За этим одним человеком стоят больше 300 тысяч населения, больше 200 тысяч избирателей, более 100 тысяч активных граждан, которые приходят на выборы! И эти граждане не получают своего представителя. А если партия не проходит 7-ми процентный барьер, то уже миллионы и миллионы активных людей не имеют своего представительства. А если это такие партии, которое идеологически и организационно ориентированы не на массового избирателя, а на элиты, то элиты не получают представительства. Как раз самые активные и эффективные группы оказываются за бортом. Например, миллионы избирателей ЯБЛОКА не представлены в парламенте. Это означает растущий потенциал недовольства, невостребованность, неиспользование активных людей в развитии государства, и наоборот, уход их в разрушительную, деструктивную деятельность. Разве государство от этого выигрывает?

Поэтому я бы считал искренним стремлением власти развивать партии, если бы порог был снижен хотя бы до 5 процентов, а лучше до 3 или 4. Требования к партиям должны быть ослаблены, потому что сегодня большая часть сил партий уходит на поддержание бюрократической структуры, отчетности, отношений с управлением юстиции и прочее, а не на выращивание кадрового ядра, не на выращивание интеллектуальных центров, дееспособных организаций – на это просто не остается ресурсов и сил. Партии искусственно завалены бюрократической возней. Поэтому надо создать более благоприятные условия для развития партий, и пусть они выходят на выборы, кто выживет, тот и выживет. Конечно же, крупные партии более эффективны, чем мелкие, но это только в том случае, если укрупнение не навязано силой, искусственно. Со временем укрупнение будет происходить естественным образом. От того, что искусственно создали крупную «Единую Россию» эффективности не прибавилось. Эта партия – как политическая организация – не обладает собственным интеллектуальным потенциалом, является марионеткой.

Логика усиления «управляемости» взамен развития демократии ошибочна и ведет к исчезновению России с исторической арены.

Еще раз подчеркну, что понимаю и консолидируюсь со стремлением придать нашей государственности «запас прочности». Однако в действиях исполнительной власти мы видим стремление усилить «управляемость» страной, заменить дальнейшее развитие демократической культуры и процедур на некий «просвещенный авторитаризм». До 89-го года о каких-то признаках демократии в СССР говорить бессмысленно. А вместе с тем уже в 1988-89 году прошли процессы, подготовившие дезинтеграцию: карабахский конфликт, первые пока еще невоенные столкновения в Южной Осетии, в Фергане, где были человеческие жертвы, создание народных фронтов в Прибалтике и фактическое празднование независимости Литвы еще при Советском Союзе… Это ошибочная логика, что именно демократизация привела к крушению страны. И что если отказаться от демократии, то можно восстановить страну. К краху привела не демократия, а слабость власти, потому что демократическая власть тоже должна быть сильной.

Беда в том, что Кремль не повторяет советскую систему управления обществом. Пытается, но не может. Вспомним: советская власть опиралась не только на Политбюро, не только на многочисленный аппарат ЦК КПСС, но и в очень большой степени на множество научных институтов, экспертных групп, которые были подчинены государству. Сегодня мы не имеем ни того аппарата ЦК КПСС, ни тех институтов, на которые можно было бы опереться, ни всей той толщи советской номенклатуры, которая участвовала в той или иной степени в подготовке решений.

Количество людей в самом Кремле, которые принимают решения очень невелико, их в буквальном смысле можно пересчитать по пальцам. Даже при предполагаемой их гениальности, невозможно физически обработать все вызовы, которые поступают и невозможно дать все необходимые ответы. Поэтому во множестве случаев делаются ошибки, или решения не принимаются вовсе. А ведь от этих решений зависит не только развитие, но само существование нации. Концентрация функций управления в Кремле в руках считанных человек ведет к накоплению напряжений, грозящих в любой момент взорвать российскую государственность.

Например, сегодня полномочия губернаторов предлагается увеличить за счет подчинения им региональных отделений ряда федеральных министерств, ведомств и т.п. Это означает, что администрация президента вырастит фактически второе правительство, которое будет контролировать огромную площадь – седьмую часть суши, и в обязанности этого второго правительства будет входить ничуть не меньше, если не больше, чем в обязанности правительства под управлением премьер-министра. А если учитывать, что и это новообразование становится техническим по отношению к президенту, то это означает, что еще больше управленческих функций подчинено президенту и администрации.

Президентской команде удалось сломить ту феодальную вольницу, которая была в лице губернаторов, заседающих в Совете Федерации. Лично я являюсь противником старой формы Совета Федерации. До последней реформы этого органа губернаторы действительно могли заблокировать все, что ограничивало бы их феодальные привилегии, и многие шаги Совета Федерации просто блокировали создание единого российского государства. Существовали региональные законодательства, которые стояли над федеральным законодательством, а некоторые из них допускали легальные механизмы отделения от России. Эти сепаратистские возможности по отношению к российскому государству нужно было сломить, и их сломили. Но Совет Федерации не был заменен на институт государственного развития, в котором должны согласовываться интересы регионов с интересами федерального центра. Вместо этого просто был создан марионеточный орган, через который ничего согласовывать было нельзя. Это означает, что мы упразднили один из центров согласования и принятия решений. Я хотел бы подчеркнуть: эти шаги означали постепенное устранение политики из нашей жизни. Что есть политика? Политика - это есть согласование интересов. Формы политики могут быть самыми разнообразными, но прежде всего это согласование интересов. Реформа Совета Федерации была первым шагом по устранению политики из нашей жизни. Следующими шагами были создание партии «Единая Россия» и манипуляции в Государственной Думе. В конечном итоге парламент был полностью подчинен Кремлю, и тем самым устранен из нашей жизни один из важнейших центров согласования интересов.

Конечно, несмотря на контроль над СМИ, на фактическое упразднение Госдумы и Совета Федерации как органов власти, остаются островки публичной политики, которые могут реализовываться благодаря тонким ручейкам гласности через газеты и радио. Они практически не влияют на массовое общественное сознание, тем не менее, такие островки существуют. Даже если посмотреть на Калмыкию, где противостояние приводило к человеческим жертвам, даже там есть массовые митинги, массовые демонстрации протеста. Тем не менее, то, что мы наблюдаем в ходе предлагаемых реформ, это постепенное вытеснение всякой политики на любом уровне. Концентрация власти приобретает такие чудовищные формы, что уже несет угрозу не только самой государственности, но и нации в целом.

Почему стремление к концентрации власти окажется губительным для нас?

Авторитаризм «хоть просвещенный», хоть в «кирзовых сапогах» неадекватен историческому вызову. Может быть, он вполне подходит и соответствует рефлексам части населения, но в таком случае это население не соответствует исторической динамике и судьба его плачевна. Нация, которая не способна дать достойный ответ вызову может сойти с исторической арены. Примеров тому множество, они всем известны из школьного курса.

Авторитаризм не подразумевает большую степень гражданской активности, особенно активности в сфере управления обществом. Когда мы говорим о том, что главный потенциал в современной экономике и общественном развитии – это интеллект: образование, наука, высокие технологии, - то интеллект этот, конечно, действующий, а не потенциальный. А когда граждане не действуют, когда им создают не условия, а наоборот препятствия к деятельности и активности, то этот интеллект как бы не существует.

С каждым днем общество становится все сложнее и сложнее, все больше управленческих задач приходится решать, и, следовательно, больше людей должны быть вовлечены в решение задач.

Никакая авторитарная система не сможет вовлечь в управление обществом десятки и сотни тысяч людей, а именно такова сложность и многообразие исторических вызовов сегодняшнего дня. Десятки и сотни тысяч граждан должны иметь возможность для управления своей жизнью и развитием общества. К сожалению, и авторитарная фаза, которую мы сейчас переживаем, не обеспечивает механизма вовлечения в систему государственного управления, в политику, талантливых неординарных людей. Они либо уходят в бизнес, либо уезжают из страны, либо вообще отбрасываются на маргиналии.

Я хочу сказать при этом, что и демократия этого не делает, демократия не ориентирована на отбор лучших. Классическая демократия рассчитана на наиболее адекватное представление ныне существующего населения. А, как правило, большая часть населения просто неадекватно представляет себе, куда надо двигаться и что надо делать. Поэтому демократия очень часто оказывается неэффективной. Если говорить о демократии в России, то совершенно не случайно в демократический период страна не выдвинула реальных настоящих лидеров, не нарисовала реальную стратегию и перспективу, подготовила условия для реставрации авторитарного стиля управления. Не надо делать кумира из демократии, точно также как, из сильной власти. Каждый вызов требует своего ответа.

Быстро создать сильное демократическое государство на руинах прежней государственности не удавалось никому. Если мы посмотрим, например, классические примеры революций, то они все заканчивались периодом революционного хаоса и на место демократии всегда приходила диктатура. Самый известный случай – Великая французская революция: якобинский террор – термидор – бонапартизм. Или наша революция 1917 года: 8 месяцев демократии, которую трудно было отличить от хаоса, а затем большевистская диктатура. Поэтому питать иллюзии насчет того, что существование или несуществование демократии зависит от доброй воли одного человека – президента или кого другого, - просто абсурдно.

Невозможно сразу создать сильную демократию, когда общество смиряется с авторитаризмом. Когда само общество считает политику грязным делом, престиж политической деятельности, политической партии стремится к нулю, общество презрительно к ним относится. Вот почему совершенно очевидно, что наша демократия будет вырастать медленно. Если нам вообще суждено пройти этот путь.