Сейчас на сайте

"Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2004

Иранский тест для великих держав

В основе данного материала – дискуссия о перспективах развития кризиса вокруг иранской ядерной программы, которая прошла в рамках конференции руководителей европейских институтов международных исследований (декабрь 2003 года). Ее организаторы – Совет по внешней и оборонной политике, Центр исследований постиндустриального общества и журнал «Россия в глобальной политике» при участии Московского центра Карнеги. Данное резюме обсуждения подготовили Станислав Исмагилов и Дмитрий Суслов.

Иранский вопрос сегодня – это средоточие всех ключевых проблем международной политики, их квинтэссенция. Борьба с терроризмом и государствами, которые его поддерживают, противодействие распространению оружия массового уничтожения (ОМУ), перспективы демократизации Большого Ближнего Востока и возможность модернизации ислама, столкновение противоположных подходов к решению международных кризисов – силового, проповедуемого значительной частью нынешней администрации США, и эволюционного, за который выступают большинство стран Европы и Россия, – все эти темы переплелись в проблеме, связанной с ситуацией вокруг Ирана. Ее развитие принципиальным образом повлияет на будущее не только самой страны, но и всего взрывоопасного региона, простирающегося от Средиземного моря до Индийского океана. От того, как разрешится эта коллизия, в значительной степени зависит, каким путем пойдет вся мировая политика.

ДУГА НЕСТАБИЛЬНОСТИ

Большинство участников дискуссии согласились с тем, что Иран может стать одним из крупнейших вызовов региональной и глобальной безопасности. Это определяется следующими главными факторами:

•  ориентация большинства элиты и общества на приобретение ядерного оружия;
•  проявлявшееся в прошлом нежелание в полной мере сотрудничать с МАГАТЭ, дезинформирование мирового сообщества о наличии собственной ядерной программы;
•  поддержка ряда организаций, признанных террористическими, открытая антиизраильская политика;
•  активная поддержка шиитских групп в соседних странах с целью привлечь сторонников шиитского ислама;
•  сохранение заметных фундаменталистских элементов во внутреннем устройстве;
•  стремление к региональному лидерству и ограничению присутствия в регионе глобальных игроков;
•  общая ситуация в регионе, когда Иран фактически окружен странами, находящимися на грани внутреннего коллапса и превращения в «несостоявшиеся» государства.

Ситуация значительно осложняется и тем, что весь регион представляет собой узел противоречий и столкновения интересов: ближневосточный конфликт, иракское и афганское урегулирование, индийско-пакистанский и индийско-китайский конфликты, неурегулированность статуса Каспийского моря, кавказская «черная дыра», проблемы исламского фундаментализма, терроризма и наркотрафика. «Дуга нестабильности» на Большом Ближнем Востоке превращает его в главный вызов международной безопасности.

Ряд экспертов отметили позитивные тенденции в развитии самого Ирана. Оптимизм внушают быстрое распространение там информационных технологий, мобильной связи и Интернета. Демографическая структура (60 % населения составляют лица до 27 лет) благоприятствует постепенной модернизации и трансформации режима. Укрепление института выборов создает предпосылки для смены поколений и в иранской внутренней политике. Попытки консервативных сил повернуть развитие вспять порождают массовые общественные протесты. Кроме того, в сознании значительной части политической элиты Ирана происходит поворот в пользу выстраивания нормальных дипломатических и экономических отношений с Западом. Так, Тегеран дает понять, что готов открыть свою энергетику для западных компаний из Франции, Великобритании и, возможно, США, а также для России. Это благоприятно повлияет как на развитие экономики Ирана, так и на его отношения с развитыми странами. К тому же, под международным давлением и в ответ на дружеские советы Иран пошел на открытие своей ядерной программы для глубокого контроля со стороны МАГАТЭ.

Наконец, в ряде конфликтных ситуаций, например вокруг Афганистана и Ирака, Тегеран играл достаточно позитивную роль. Поражение талибов и свержение Хусейна уменьшают опасения Тегерана в отношении внешних угроз, могут открыть дальнейшие возможности для позитивного взаимодействия с Европой, Россией и даже США. Разрядке напряженности, правда, мешают угрозы, периодически раздающиеся из Вашингтона. Они, а в особенности постоянно муссируемая тема «смены режима», остаются серьезным раздражителем, который пока что только укрепляет консервативные силы.

Вместе с тем участники сошлись во мнении, что любое правительство Ирана вне зависимости от его состава, идеологических убеждений и степени демократичности будет рассматривать приобретение ядерного оружия как один из главных национальных приоритетов. Эта идея активно поддерживается населением страны, а наличие ядерного оружия у соседних государств (Индия, Пакистан, Россия и, особенно, Израиль) и общий кризис режима нераспространения только еще больше стимулируют стремление к обладанию собственной «бомбой». В этом же направлении толкает Иран, как, впрочем, и многие государства, жестко-наступательная политика Соединенных Штатов, их прямые угрозы военного вторжения.

ПОЛИТИКА КЛЮЧЕВЫХ ИГРОКОВ

Большое внимание участники конференции уделили анализу позиций главных игроков, участвующих в урегулировании иранской проблемы: США, Европейского союза (ЕС), России. Иран, по сути, представляет собой тест для развитых стран: способны ли они преодолеть нынешний кризис глобального управления и прийти к общей согласованной стратегии? Успех может означать начало выстраивания новой системы глобального регулирования. Провал же – фактическую беззащитность перед лицом угроз, исходящих от «дуги нестабильности».

США. Рассматривая иранскую политику администрации Буша-младшего, выступающие отмечали ее просчеты, связанные с влиянием неоконсервативной идеологии и внутриполитическими соображениями. Декларируя максималистские цели и применяя в отношении Тегерана «кнут» без «пряника», США ограничивают возможности дипломатического маневра и толкают Иран к форсированию ядерной программы, усилению подрывной деятельности в соседних и без того нестабильных государствах. При таком подходе США постепенно теряют союзников, и даже столь близкий партнер, как Великобритания, все больше склоняется к позиции континентальной Европы.

При этом все выступающие согласились, что военное столкновение США и Ирана вообще не может рассматриваться как разумный и приемлемый вариант. Такое столкновение будет носить затяжной характер, окончательно взорвет обстановку на Большом Ближнем Востоке и превратит этот регион в арену одного масштабного военного конфликта. Окончательно развалится коалиция развитых государств, созданная для противостояния терроризму, новым вызовам безопасности. Военное поражение вынудит США уйти из региона, что подорвет глобальное лидерство Вашингтона, создаст в международной системе вакуум силы и обернется катастрофой для мировой стабильности.

Некоторые участники обсуждения критиковали американский подход к Тегерану как изначально контрпродуктивный. Вместо установки на борьбу с Ираном и подрыв его внутриполитического режима США следовало бы, отмечал ряд экспертов, с самого начала «войны против терроризма» рассматривать его как потенциального союзника. События 11 сентября должны были заставить США пересмотреть свою иранскую политику последних 20 лет. Среди оснований назывались следующие: 1) Иран остается единственным относительно «состоявшимся» государством региона; 2) Тегеран поддержал антитеррористическую коалицию в борьбе с движением «Талибан» и предпринял активные шаги по искоренению на своей территории ячеек «Аль-Каиды». Однако, вместо того чтобы использовать позицию Ирана после 11 сентября как повод для пересмотра своей политики (причем с сохранением лица), США причислили его к «оси зла» и поставили себе целью свержение режима.

Европейский союз. Участники дискуссии согласились, что позиции европейских стран по Ирану существенно ближе друг к другу, нежели к позиции США, хотя в целом Европа разделяет многие претензии, предъявляемые Тегерану американцами. Отличием является ответ на вопрос, поддерживает ли Иран международный терроризм. Если США на него отвечают утвердительно, то в Европе ссылаются на отсутствие соответствующих доказательств и подчеркивают важность сотрудничества в борьбе против терроризма, призывая Тегеран более активно действовать в этом направлении. Кроме того, между европейцами и Ираном идет достаточно интенсивный товарообмен.

Как отмечала часть участников встречи, весьма вероятно, что за внешне враждебной политикой США в отношении Ирана скрывается принцип «собаки на сене», то есть желание не допустить конкурентов на иранский рынок, пока туда не допускаются американцы. В то же время в конечном итоге США (по крайней мере, многие из американских политиков и бизнесменов) хотят установления с Тегераном более конструктивных отношений.

Существует и другое принципиальное различие между США и Европой – оно касается оценки того, насколько серьезную угрозу представляет Иран. Для Вашингтона наличие столь мощного игрока на Большом Ближнем Востоке уже есть угроза, так как это делает регион неуправляемым; возникновение же ядерного Ирана просто недопустимо. В Европе появление у Ирана ядерного оружия рассматривается скорее как опасность, нежели как угроза, так как ее территории иранские ракеты не угрожают. БЧльшая угроза для европейцев связана с нестабильностью, которая возникнет в случае военного удара США по Ирану.

Соответственно отличаются и императивы политики Европы и США. Для Европы Иран не является враждебным государством, и с ним вполне можно сосуществовать при проведении соответствующей политики. Для многих же в США само существование Ирана в его нынешнем состоянии неприемлемо и единственным выходом является его трансформация.

Одновременно участники дискуссии отметили, что Европа и США по-разному относятся к военной силе и по-разному понимают, что такое оптимальная и успешная политика. Компромисс, ставший неотъемлемой составляющей любого политического решения европейцев в рамках ЕС, теперь проецируется ими и на область внешних связей, что качественно отличает поведение европейцев от американского. Соответственно и позиция Европы в отношении Ирана состоит в том, чтобы путем дипломатии, чередования давления и поощрения, политики вовлеченности и предоставления обусловленных дивидендов попытаться заставить иранское руководство приостановить свою ядерную программу и подрывную деятельность в соседних государствах. Если это не получится, то в центре европейского подхода окажется вопрос о наиболее оптимальной и безопасной модели сосуществования уже с ядерным Ираном. В обоих случаях, по мнению стран ЕС, необходимо максимально избегать открытой конфронтации.

Участники обсуждения разошлись в оценке того, способна ли Европа в принципе проводить собственный курс, или ее политика ограничивается попытками трансформировать иранскую повестку дня США. Прозвучало мнение, что у Европы нет необходимых инструментов воздействия на Иран за исключением предоставления ему экономических и в меньшей степени политических дивидендов. Поэтому собственную программу в отношении Ирана Европа предложить не может и ее роль заключается в «разбавлении» излишне жесткого и негибкого курса США.

При этом внешне независимые шаги европейцев, такие, как совместный визит в Иран глав МИДов Франции, Великобритании и Германии, увенчавшийся согласием Тегерана подписать Дополнительный протокол к Договору о нераспространении ядерного оружия, на самом деле отталкиваются от американской политики. Имеет место своеобразное «глобальное разделение труда»: в те моменты, когда США не готовы к эскалации конфликта с Ираном (в данном случае из-за того, что увязли в Ираке и готовятся к президентским выборам), Европа активизирует с Ираном политическое сотрудничество. В других случаях, отмечали участники конференции, США не заинтересованы в активном участии европейцев. Да и сам Тегеран, заигрывая с Европой, на самом деле ориентируется исключительно на реакцию Вашингтона.

Россия. Подход России к Ирану участники встречи сочли гораздо более противоречивым, чем позиции США и Европы. Россия – единственный из крупных игроков, называющий себя «другом» Ирана и отчасти действительно выступающий в защиту его интересов. Сейчас необходимость российско-иранского сотрудничества объясняется двумя факторами: экономической выгодой и геополитическими соображениями.

Выгода заключается в том, что Россия получает финансирование для атомного машиностроения, одной из немногих оставшихся «на плаву» после распада СССР высокотехнологичных отраслей промышленности. Кроме того, Минатом должен зарабатывать деньги на программы обеспечения безопасности ядерного оружия, ядерных материалов, хранящихся на складах. Помощь в этой сфере, выделяемая США, полезна, но относительно невелика. Из Европы почти ничего не поступает; нет ответов и на предложения России сотрудничать в области «мирного атома».

С точки же зрения геополитики Иран рассматривается как оплот российского влияния на Среднем Востоке. Хорошие отношения с Ираном в принципе действительно позволяют укреплять позиции России в «южном тылу» – в постсоветской Центральной Азии. Ведь Иран проявил себя ответственным и конструктивным партнером во время конфликтов в Чечне и Таджикистане.

Но при этом Москва никак не может быть заинтересована в ядерном статусе Тегерана, поскольку в данном случае в сфере досягаемости иранских ракет окажется именно Россия, а не Соединенные Штаты. Следует учитывать и вероятность того, что в случае обладания Ираном ядерным оружием его политика может приобрести более радикальный характер. Экономическое содействие Тегерану, а также дипломатическую защиту его интересов в многосторонних институтах Москва – очевидно, не вполне оправданно – считала достаточными для влияния на иранское руководство.

При том что российская философия политики ближе к американской и воспринимает применение военной силы как норму международной политики, стратегия России в отношении Ирана в перспективе может быть ближе к европейской. Ведь Россия еще больше, чем Европа, должна быть озабочена катастрофическими последствиями возможной войны США с Ираном.

ПРОГНОЗЫ РАЗВИТИЯ СИТУАЦИИ

Большинство экспертов сошлись во мнении, что, условно говоря, существует два сценария действий: сценарий «А» (который целесообразно осуществлять при условии сохранения безъядерного Ирана) и сценарий «Б» (реакция на приобретение Ираном ядерного оружия и соответственно на изменение его статуса).

Сценарий «А». При распределении условных «кнутов» и «пряников» необходимо бЧльшую роль отвести именно «пряникам». Западу следует более внимательно относиться к озабоченности Ирана в сфере безопасности, воздерживаться от давления и ультиматумов. Излишнее давление приведет к тому, что Иран может стать не пассивным, а активным распространителем ядерных технологий, источником опасных материалов и вооружений для террористических групп в разных районах мира. На этом фоне мысль о целесообразности создания «Северного альянса», с тем чтобы путем мощного и жесткого нажима на Иран заставить его отказаться от дальнейшей разработки своей ядерной программы, не получила поддержку участников конференции.

По мнению экспертов, стабилизации ситуации может способствовать формирование жизнеспособной системы региональной безопасности на Большом Ближнем Востоке. При всех плюсах такое предложение трудно реализовать в силу отсутствия ответственных игроков в регионе и слабости инструментов воздействия на ситуацию в нем со стороны крупнейших мировых держав. Прозвучал и тезис о том, что Соединенным Штатам следует предоставить Ирану формальные гарантии безопасности, что, как предполагается, избавит его от стимулов приобрести ядерное оружие.

В ходе дискуссии высказывалось и следующее мнение: США должны развернуть свою политику в отношении Ирана подобно тому, как в 1972 году Никсон развернул американскую политику в отношении Китая, признав КНР после многолетнего бойкота.

Порой выдвигались и весьма нестандартные соображения. Например, привлечь к решению иранской проблемы Израиль. Другие участники сочли это предложение неконструктивным ходом, учитывая историю отношений между Ираном и Израилем, а также антиизраильскую ориентацию Тегерана. Такой ход был бы расценен иранским руководством как неприкрытая провокация и окончательно завел бы переговоры в тупик. Более рациональным выглядело другое предложение – решать проблему Ирана в увязке с усилением давления на Израиль со стороны США.

В ходе обсуждения ряд участников увидели выход в признании Индии и Пакистана ядерными государствами, с тем чтобы формализовать фактическое приобретение ими ядерного оружия, внести в ситуацию необходимую ясность. При этом исходной посылкой был тот факт, что признание существования в регионе двух ядерных государств будет объективно способствовать стабилизации ситуации и предотвратит расползание оружия массового уничтожения. Вообще, тема режима нераспространения ОМУ находилась на протяжении всей дискуссии в центре внимания экспертов. Неудивительно, что именно в трансформации режима многие участники нашли ключ к решению иранского вопроса. Различались лишь предлагаемые методы – от трансформации этого режима в сторону индивидуального подхода к каждому государству до возвращения к некогда высказывавшейся идее всеобщего и полного ядерного разоружения.

Наиболее популярной (возможно, из-за специфики состава участников конференции) стала идея о том, что главную роль в решении иранской проблемы должен играть Европейский союз. Однако эта идея плохо сочетается с признанием того факта, что у ЕС пока нет эффективных инструментов влияния на Иран. Более широкую поддержку получила идея совместного воздействия на Тегеран со стороны ЕС, США и России, которые могут играть разные, но согласованные роли, при этом их влияние должно быть не только взаимодополняющим, но и взаимоусиливающим.

Согласие достигнуто по принципиально важному моменту, касающемуся изменения иранского режима. По мнению практически всех выступавших, решение вопроса трансформации режима необходимо оставить на усмотрение самих иранцев и демократизацию нельзя навязывать извне. Вместе с тем все эксперты согласились, что политика разрядки и бЧльшей взаимной открытости по аналогии с политикой, проводившейся Западом в отношении Советского Союза, может быть успешной и в случае с Ираном. Целесообразно расширить диалог с иранскими элитами.

Почти все выступающие подчеркивали: необходимо приступить к созданию региональной системы безопасности, гарантом которой могли бы выступить великие державы. Это поможет уменьшить опасения государств региона (в первую очередь Ирана) за свою безопасность, сократить стимулы, толкающие к приобретению ядерного оружия и региональной гонке вооружений. В этой связи существует также острая необходимость и в скорейшем разрешении палестино-израильского конфликта.

Сценарий «Б». Идея ужесточения позиции и оказания силового давления на Иран в случае приобретения им ядерного оружия в целом не получила поддержки выступающих. При этом сценарий, предполагающий военный способ решения проблемы по аналогии с иракским, как было признано на конференции, – «это вообще не план». Часть экспертов склонялись к той точке зрения, что планы «А» и «Б» на самом деле тождественны. Если Иран станет ядерным государством (по общему мнению, он им может стать после 2007 года), то мировому сообществу не следует кардинально менять стратегию, необходимо придерживаться все того же сценария «А».

Интонацию большинства выступлений можно охарактеризовать как скептическую: возможно, придется привыкнуть к тому, что Иран все-таки станет ядерным государством, в то время как его окружение все еще будет нестабильным, а режим – слабо напоминающим демократический и неконтролируемым. По мнению экспертов, максимум того, к чему должно стремиться мировое сообщество, – это отсрочка момента приобретения Тегераном ядерного статуса; при активных усилиях – до 2012 года или даже на еще более длительное время. Это возможно в случае дальнейшей трансформации внутренней политики Ирана, предоставления Тегерану гарантий безопасности в обмен на выполнение им требования об отказе от ядерного оружия. Важным внешним фактором может стать хотя бы частичное решение палестино-израильского конфликта.

Решение иранской проблемы может быть найдено только на уровне региона в целом; политика же, направленная исключительно на Иран, пусть и совмещающая давление с обусловленным поощрением, будет неэффективной. Чтобы снизить угрозу со стороны ядерного и недемократического Ирана, необходимо включить его в региональную систему безопасности и «опутать» сетями сотрудничества и обязательств. Эта система должна состоять из накладывающихся друг на друга и взаимодополняющих подсистем, каждая из которых включала бы в себя как страны региона, так и одного или нескольких влиятельных международных игроков – США, Россию, европейские страны. Тем самым Ирану будет предоставлен полный доступ к участию в региональных структурах, создано ощущение того, что он является лидером региона.

Очевидно, непременным условием создания подобной многоярусной системы безопасности остается стабилизация в государствах-участниках – Афганистане, Индии, Ираке, Пакистане, странах Закавказья и Центральной Азии. Стабильное, демократическое, а главное, управляемое окружение сделало бы экспорт Ираном исламского фундаментализма невостребованным.

Участники подвергли серьезному сомнению эффективность идеи нанесения упреждающих ударов с целью уничтожить ядерную инфраструктуру. Такую возможность в Тегеране учитывают, так что вряд ли эти удары будут действенными. Многие мощности сохранятся и даже заработают с удвоенной силой. В то же время некоторые эксперты полагают, что полностью исключать возможность упреждающего удара не стоит. Потенциальная угроза его нанесения может усилить позиции тех в Иране, кто призывает воздержаться от форсированного приобретения ядерного оружия. Наконец, удар, если он будет нанесен, хотя и усилит политическую волю к приобретению ядерного оружия, но отдалит момент его создания.

Должна вестись длительная и сложная работа по постепенной либерализации режима, по продвижению в иранском обществе, особенно среди молодежи, ценностей, разделяемых большинством мирового сообщества. Гарантией безопасности Ирана является его интеграция в региональную систему безопасности не только на уровне государства, но и на уровне гражданского общества. Возможно, считает ряд участников, требуется новая согласованная политика в отношении будущих этапов развития ядерной энергетики Ирана. Например, линия на создание российско-американо-европейских консорциумов по строительству новых ядерных реакторов в обмен на обязательства отказаться от создания ядерного оружия. Аналогичный многосторонний консорциум мог бы оказаться полезным в сфере сотрудничества с Ираном в разработке его нефтяных и газовых месторождений.

Итак, иранский вопрос в очередной раз доказывает: а) необходимость наличия у стран Европы, у России и США единой или, по крайней мере, согласованной стратегии в отношении Большого Ближнего Востока; б) невозможность для ведущих держав ответить по отдельности на каждый из вызовов, исходящих от государств региона. По сути, данный регион представляет собой один комплексный вызов, и отвечать на него надо целостно, стараясь охватить все пространство.

В дискуссии участвовали: Жак Бертемье, советник Европейской аэрокосмической оборонной компании (EADC), Карл Бильдт, член попечительского совета корпорации RAND, Чарлз Грант, директор Центра европейских реформ, Р.С. Гринберг, директор Института международных экономических и политических исследований РАН, Марта Дассу, директор политических программ Аспенского института, С.А. Караганов, председатель президиума Совета по внешней и оборонной политике (СВОП), Эндрю Качинс, директор Московского центра Карнеги, Майкл Кларк, профессор Лондонского Королевского колледжа, Ф.А. Лукьянов, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике», Тьерри де Монбриаль, директор Французского института международных отношений, А.И. Музыкантский, член правительства г. Москвы, Стефано Сильвестри, президент Института международных отношений (Италия), Д.В. Тренин, директор по науке Московского центра Карнеги, А.В. Фёдоров, директор политических программ СВОПа, Н.П. Шмелёв, директор Института Европы РАН.

Уважаемые читатели! Мы просим вас найти пару минут и оставить ваш отзыв о прочитанном материале или о веб-проекте в целом на специальной страничке в ЖЖ. Там же вы сможете поучаствовать в дискуссии с другими посетителями. Мы будем очень благодарны за вашу помощь в развитии портала!