ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту
ДЕКЛАРАЦИИ
О ПОДДЕРЖКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ДИАСПОРЫ И О ПОКРОВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКИМ СООТЕЧЕСТВЕННИКАМ

 

Распад СССР привел к целому ряду негативных последствий в вопросах обеспечения эффективного полноправия части бывших граждан СССР и их прямых потомков на территории ближнего зарубежья. Дело и в том, что многие из граждан СССР были ориентированы именно на СССР, а не на республику постоянного проживания, в жизнь которой они были интегрированы явно недостаточно, не зная государственного языка этой республики, местных культурных традиций, и в том, что непоследовательность и ошибки национальной политики СССР катализировали процессы политизации национальных и этнических общностей, что привело и к “мягким” этноязыковым чисткам во вновь образовавшихся государствах СНГ и Балтии (закрытие русских школ; ускоренный перевод на национальные языки делопроизводства и образования), и даже к такой “полужесткой” форме как прямое поражение в правах. В качестве правопреемника СССР Российская Федерация несет моральную и политическую ответственность за обеспечение прав этих лиц.

В то же время, длительная история Российской Империи, РСФСР и СССР привела к тому, что и в дальнем, и в ближнем зарубежье сформировалась значительная российская диаспора, у многих представителей которой вопреки их желанию до сих пор не налажены в должной мере связи с Российской Федерацией. Как правопреемник Российской Империи Российская Федерация ответственна и перед этими лицами и их потомками.

Способствовать эффективному равноправию всех этих лиц, провозгласив основные принципы их правоотношений с Российской Федерацией - вот основная цель предлагаемого проекта Декларации.

Нельзя сказать, что эта проблема вообще не нашла отражения в деятельности органов государственной власти России: Верховным Советом был подготовлен законопроект (существенно использованный при подготовке проекта Декларации); Государственная Дума разрешила многие проблемы в рамках своей текущей деятельности, в первую очередь силами Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками; Президентом издан Указ; Правительством принята Программа.

Однако, законопроект не был принят в связи с известными событиями 1993 г., а Указ Президента и Программа Правительства явно недостаточно проработаны в концептуальном отношении.

В то же время, объемность и сложность проблем, и разнообразие вариантов необходимых для тех или иных групп диаспоры позитивных мер, и жесткие финансовые ограничения не позволяют прямо сейчас принять единый действенный Федеральный Закон о покровительстве российским соотечественникам.

Тем самым, в качестве оптимальной была принята форма политико-правовой Декларации, представляющей собой в первую очередь программу законотворческой деятельности по проблеме соотечественников.

При разработке проекта использован опыт законопроекта Верховного Совета РФ, а также законодательного регулирования сходных проблем в рамках Содружества Наций (Британского Содружества).

 

Структурно Декларация состоит из преамбулы, определяющей основные намерения Законодателя при принятии Деларации и отсылающий к основным международно-правовым нормам, на реализацию которых направлена деятельность по реализации Декларации; первой главы, посвященной основным положениям; второй главы, в которой сосредоточены основные содержательные статьи проекта; третьей главы, посвященной специальной трактовке декларируемых мер как исключительно позитивных и недискриминирующих; четвертой (заключительной) главы, содержащей “мягкое” предписание органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органам местного самоуправления содействовать реализации провозглашенных Декларацией принципов.

 

Предлагаемый подход к покровительству российской диаспоре, как и определение последней, является новвведением настоящего проекта. При его формулировке разработчики исходили из того, что как вследствие отмеченного правопреемства по отношению к СССР, РСФСР (до 1992 г.) и Российской Империи, так и в связи с полиэтничностью собственно российского общества любые ссылки на возможный этнический характер связи диаспоры с Россией наносят существенный ущерб, поскольку, с одной стороны, такие ссылки могут (и будут) рассматриваться как дискриминирующие иноэтничные контингенты на основе расового или этнического признака и в качестве таковых прямо противоречащие международно-правовым требованиям, и, с другой стороны, политизируют межэтнические отношения как в России, так и внутри диаспоры, тем самым их дестабилизируя.

Отметим, что часто используемый в политической риторике термин “этнические россияне” попросту некорректен, смешивая вопросы гражданства или места проживания (к чему отсылает формула “россияне”) и этнической принадлежности. Термин же “русскоязычное население” слишком широк, ибо практически все жители СНГ и Балтии в той или иной мере владеет русским языком.

Принятое в проекте Декларации определение российского соотечественника в основном совпадает с введенным в проекте Закона Российской Федерации “О государственной политике в отношении соотечественников”, уточняя его.

Существенное отличие этого определения от определения диаспоры - указание на необходимость явного прокламирования лицом своей связи с Российской Федерацией.

Далее подчеркивается абсолютная добровольность такого волеизъявления и прокламируется недискриминирующий характер приобретения статуса российского соотечественника.

В проекте принята концепция статуса соотечественника как некоторого промежуточного статуса между статусом гражданина Российской Федерации и статусом иностранца/апатрида в сфере взаимоотношений с Российской Федерацией. В мировой практике прецедентом может служить гражданство Содружества Наций в 1960 - 1981 гг.

Ключевой представляется вторая глава.

Преамбула главы прокламирует основные принципы осуществления Российской Федерацией позитивных мер по отношению к соотечественникам и, шире, диаспоре.

Каждая из статей включает преамбулу, содержащую общие положения, прокламирующие поддержку диаспоры и покровительство соотечественникам в той или иной сфере основных прав и свобод, рассматриваемых в свете Международного Пакта о гражданских и политических правах, Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, других перечисленных в преамбуле Декларации международно-правовых документов, расшифровываемые далее прочими пунктами статьи.

Одним из ключевых вопросов является вопрос о гражданстве. Здесь Декларация в основном следует за упомянутым законопроектом и приближается к британской (до 1981 г.) или, скорее, испанской модели, предусматривающей “спящее гражданство” в отношении граждан стран Латинской Америки.

Вследствие определенных недостатков концепции двойного гражданства в свете Конвенции 1930 г “О конфликте законов о гражданстве” наряду с упрощенным порядком приобретения российского гражданства для соотечественников, постоянно проживающих в Российской Федерации, вводится активное избирательное право и право на участие в местном самоуправлении, ограничиваемые (возможно неравными) цензами оседлости. Вопрос об их продолжительности представляется проблемой детального рассмотрения при внесении необходимых изменений в Закон о гражданстве; избирательный кодекс и закон о местном самоуправлении.

Вторая статья специально трактует особенности правового статуса соотечественников - апатридов, провозглашая два пути ее решения: расширение консульской юрисдикции России на этот контингент (что потребует изменений в Консульских Конвенциях и принятия иных договоров) и дипломатические меры по предоставлению им национального режима в стране постоянного проживания. По духу эта статья вполне отвечает Конвенции о сокращении безгражданства.

Третья статья устанавливает принципы взаимосвязи соотечественников с Российской Федерацией как на индивидуальной основе, так и в рамках их самоорганизованных объединений.

Нововведением является статья 2.3.6 о создании выборного консультативного органа при Федеральном Собрании Россицйской Федерации, а также уже отмеченное расширение политических прав соотечественников, постоянно проживающих в России.

Естественно, это потребует соответствующего законодательного оформления.

Четвертая статья трактует вопросы въезда и выезда соотечественников и их перемещения по Российской Федерации, в связи с чем потребуется вносить изменения в рассматриваемый сейчас Государственной Думой Федеральный Закон о въезде и выезде.

Пятая статья посвящена нерешенным проблемам социально-экономических прав соотечественников. При этом намеренно не провозглашаются специальные преференции для экономических организаций соотечественников типа статуса специмпортеров-спецэкспортеров, на чем настаивает Конгресс Русских Общин, поскольку по мнению разработчиков это способно дестабилизировать ситуацию в государствах ближнего зарубежья и еще ухудшить положение соотечественников в них.

В шестой статье рассматриваются вопросы защиты культурных прав российских соотечественников. Важными и новыми представляются пп.2, 3, касающиеся проблем высшего образования и повышения квалификации, распространение поддержки образовательных программ и на негосударственные воспитательно-образовательные учреждения, а также постановка проблемы создания системы российских культурно-информационных центров.

Седьмая статья прокламирует учет интересов соотечественников в межгосударственных отношениях.

Восьмая статья является нововведением и прокламирует ответственность Российской Федерации за защиту соотечественников в конфликтных регионах и их репатриацию.

Содержание третьей и четвертой глав является в некотором смысле вспомогательным и охарактеризовано выше.

Ниже приведено сопоставление подходов к поддержке соотечественников в вышеназванном законопроекте, правительственной программе и проекте Декларации.