Сейчас на сайте

Раздел ЯБЛОКО

Тезисы докладов V съезда Объединения "ЯБЛОКО". 1996 г.

Сергей МИТРОХИН

ТЕЗИСЫ "ЯБЛОКА" К КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Для поддержания и укрепления своей целостности любая страна нуждается в определенном наборе ресурсов. Трагедия российской государственности сегодня заключается именно в том, что этот набор не просто существует в усеченном виде, но продолжает катастрофически сокращаться.
Шансы России достичь необходимого уровня интеграции на основе так называемой национальной идеи обратно пропорциональны количеству людей и партий, конкурирующих на рынке ее разнообразных версий.
Хасавюртовские соглашения, в сущности признали, что военная сила не может больше рассматриваться в качестве средства, играющего значительную роль в деле сохранения целостности России. Что же касается других силовых институтов, то они демонстрируют такую степень разложения и бессилия, которая исключает их из числа реальных ресурсов интеграции.
Острейший экономический кризис ставит крест на надежде обеспечить искомую целостность за счет восстановления институтов централизованного распределения благ.
Иными словами, наиболее традиционные для России ресурсы национального сплочения - идеологический (сакральный), репрессивный и распределительный - находятся в столь руинированном и инертном состоянии, что сегодня не представляется возможным связывать с ними надежду на восстановление механизмов интеграции.
Для решения этой задачи главную ставку нужно делать на ресурсы, демонстрирующие тенденцию к динамическому саморазвитию. В их совокупности центральное место занимает право, т. е. регулятивный ресурс, основными элементами которого являются законодательство и судебная система.
Именно право в обозримой перспективе может стать наиболее мощным интегрирующим фактором в общенациональном масштабе, и таким образом сыграть ту роль, которую в России традиционно играла система сакральных (религиозных либо идеологических) символов, разрушенная к настоящему времени почти до основания.
Поэтому реформирование и укрепление правовой системы должно стать стратегическим направлением государственной политики, консолидирующим усилия всех ветвей власти.
Но для того, чтобы интеграционный потенциал права был реализован с максимальной полнотой, необходимо оградить данный ресурс от целого ряда вызовов, грозящих привести к его деградации.
Угрозу № 1 представляет собой утрата независимости федеральными судами, которые повсеместно попадают в фактическое подчинение исполнительной власти субъектов РФ. Одна из причин этой новой формы зависимости судов имеет чисто финансовый характер. В связи с этим достаточное и бесперебойное финансирование судебной системы должно рассматриваться в качестве приоритетной задачи бюджетной политики.
Вторая угроза - внутренняя противоречивость российского законодательства, вытекающая из нерациональной организации законодательного процесса. ЯБЛОКО уже неоднократно заявляло о том, что у российского законодательства отсутствует единый архитектор, роль которого в демократических странах Европы обычно играет исполнительная власть. Именно правительство, а не парламент располагает необходимым объемом ресурсов для мобилизации юридических сил на приведение законодательства в единую непротиворечивую систему. Роль же парламента с его ограниченными ресурсами состоит не столько в разработке, сколько в принятии законов, т.е. в приведении их в соответствие с запросами общества. Другая часть этой угрозы - право Президента издавать указы в отсутствие законов, создающее искусственное разделение законодательства на корпус законов и корпус указов.
Для устранения этой угрозы необходимо:
1. Создать при Правительстве и Президенте с привлечением лучших юридических сил страны законотворческую структуру для активной реализации права законодательной инициативы, в функции которой должны входить:
· разработка общей концепции российского законодательства и вытекающих из нее конституционных и федеральных законов, а также поправок к имеющимся законам;
· разработка проектов указов Президента и постановлений Правительства, вытекающих из общей концепции законодательства, а также поправки к уже имеющимся указам и постановлениям;
· разработка модельных законов субъектов федерации и экспертиза уже изданных законов.
2. Внести в Конституцию РФ поправку, позволяющую Президенту издавать указы только на основе и во исполнение законов.
Третья угроза стабильной правовой системе вытекает из уродливой децентрализации, которая происходит сегодня под флагом превратно истолкованного федерализма. Концентрация властных полномочий на уровне регионов неизбежно порождает разрыв правового поля, чреватый углублением процессов дезинтеграции. Наиболее очевидным свидетельством этого разрыва являются законы субъектов РФ, принятые в нарушение российского законодательства.
Две мины замедленного действия грозят взорвать целостность России в долгосрочной перспективе: во-первых, заложенный в Конституции принцип договорного перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами; во-вторых, отсутствие системы санкций за нарушение органами власти субъектов РФ российских законов.
Оба этих обстоятельства создают благоприятный климат не только для постепенного разрыхления федерации и общего ослабления государства, но и для произрастания в регионах удельных авторитарных режимов, попирающих права человека, нарушающих принцип разделения властей, подчиняющих региональным властям местные СМИ, суды и даже территориальные структуры федеральных органов власти.
Нарушения субъектами РФ ее Конституции и законов повсеместно случались и раньше, но с появлением, развитием и укреплением органов местного самоуправления эти нарушения утратили абстрактный характер, потому что они начали вонзаться в живую плоть: порождать конфликты, человеческие трагедии и т. п.
Республики в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягивания полномочий от федерального центра, - и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества. В этой связи характерна не только беспрецедентная дерзость, с которой руководство Удмуртии приступило к ликвидации законно избранных органов местного самоуправления, но и та поддержка, которую ему оказали главы 15 республик в составе РФ, а вслед за этим косвенным образом - чуть ли не все депутаты Совета Федерации. Это - угрожающий симптом, который свидетельствует о том, что противники сильной федерации переходят к тактике согласованных действий и в лице верхней палаты Федерального Собрания имеют корпоративный орган, готовый служить прикрытием для центробежных устремлений регионов.
Вызывает сожаление, что даже перед лицом организованного сопротивления со стороны ряда субъектов РФ Федеральный центр пока не увидел в институте местного самоуправления своего естественного союзника в деле сохранения единства и целостности страны. Между тем, именно местное самоуправление может поставить на службу федеральному закону тот политический контингент, который объективно заинтересован в выполнении федеральных законов, - хотя бы по той причине, что от этого зависит само его существование.
Обратившись к истории Европы, мы можем обнаружить, что процесс преодоления феодальной раздробленности в таких странах, как Англия и Франция, происходил во многом как результат объединения центра в лице королевской власти и самоуправляющихся коммун, которые искали у короля защиты от самовластия удельных князей. Эта аналогия в применении к современной России не покажется столь уж нелепой, если мы примем во внимание, что и у нас в настоящее время идет процесс феодализации, под которой надо понимать ни что иное, как раздробление государственного суверенитета, его распад на неконтролируемые автономные юрисдикции.
Таким образом, мы можем причислить местное самоуправление к тем ресурсам, на которые нужно делать ставку, решая задачу создания новых механизмов интеграции России. В этом смысле он может послужить весьма эффективным дополнением к правовой системе, поскольку является чрезвычайно динамичным и обладает тенденцией к ускоренному саморазвитию. Представляется, что ценность этих характеристик перевешивает те возможные риски, с которыми связано интенсивное становление нового для России института.
Внимание к такого рода ресурсам оправдано тем более чем ближе мы подходим к моменту окончания губернаторских выборов. Ведь на наших глазах сегодня происходит близкий к революционному процесс трансформации всей вертикали исполнительной власти. В этих условиях верхом безответственности федерального центра было бы не позаботиться о создании новых рычагов управления страной.
Возникает настоятельная необходимость в создании института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Фракция "ЯБЛОКО" уже вплотную подошла к созданию этого института, проведя пакет законов о выборах в органы местного самоуправления, впервые вводящий идею о том, что федеральными законами могут регулироваться те предметы ведения субъектов РФ, которые, вопреки законодательству, не урегулированы их собственными законами. Главная суть этого института состоит в том, чтобы на основе судебных процедур приостанавливать и отменять законы и другие нормативные акты субъектов РФ, которые противоречат российскому законодательству, а также пресекать действия должностных лиц, направленные на их реализацию. Решая последнюю задачу, мы подходим вплотную к институту федерального принуждения, по поводу которого можно ожидать много избыточных страхов и возражений. Нам, например, могут вменить в вину, что мы ведем дело к появлению внутри России десятков таких территорий, как Чечня. Подобные обвинения можно сходу отвергнуть как абсолютно абсурдные. Совсем наоборот: есть основания утверждать, что именно отсутствие федерального принуждения на ранней стадии развития чеченского сепаратизма привело к сегодняшнему результату.
Закономерный вопрос о субъекте федерального принуждения подводит нас к некоторому видоизменению традиционной "яблочной" точки зрения на роль и функции Президента.
Надо говорить не столько о том, что у Президента слишком много полномочий, а о том, что их система выстроена крайне нерационально: будучи избыточными в одних областях (например, в экономике), они ничтожны либо совершенно отсутствуют в других. Пример - конституционный пробел, не позволяющий Президенту контролировать исполнение законов субъектами РФ. Иными словами, при всем громадном объеме своих полномочий Президент не обладает самыми необходимыми рычагами для выстраивания властной вертикали и, следовательно, неспособен осуществлять одну из своих важнейших конституционных функций.
Статус гаранта Конституции требует, чтобы в руках Президента были сконцентрированы полномочия, необходимые для обеспечения единства государственной власти, к числу которых нужно отнести и право по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц, упорствующих в нарушении федеральных законов.
Сегодня одна из важнейших задач "ЯБЛОКА" в Государственной Думе - разработка законов, усиливающих централизаторские потенции государства. Это звучит парадоксально, поскольку в программе "ЯБЛОКА" провозглашается приверженность федерализму. На самом деле никакого противоречия здесь нет. Ведь принцип федерализма предполагает не только самостоятельность субъектов федерации, но и подчинение их единым федеральным законам. Иными словами, федерализм - это некий баланс между децентрализацией и централизмом. Сегодня же в России имеет место очевидный перекос в сторону неупорядоченной децентрализации. Этот дисбаланс, идущий от знаменитого лозунга "берите суверенитета столько, сколько хотите", составляет главное содержание окрепшей в последнее время идеологии "децентрализованного федерализма". Ее отличительными признаками являются:
1) оправдание практики несоблюдения регионами российских законов;
2) фактическое оправдание иерархического федерализма, т. е. узаконенного неравноправия субъектов федерации;
3) кричащее противоречие между желанием ускорить процесс федерализации и требованием затормозить развитие местного самоуправления;
4) горячее одобрение нынешней практики заключения договоров о разграничении полномочий.
"ЯБЛОКО" может и должно сегодня предложить российскому государству и обществу принципиально иную идеологию, которую можно назвать сбалансированным федерализмом. Ее суть - в соблюдении равновесия между децентрализацией и выстроенным на строго правовой основе централизмом. Эта система взглядов базируется на идее равномерной децентрализации, при которой власть не концентрируется в чрезмерных объемах на региональном уровне, а рационально перераспределяется между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для разрушения любого другого. При этом за федерацией закрепляются функции контроля, необходимые для поддержания устойчивости всей системы. Принцип приоритета федеральных законов над региональными в сфере федерального и совместного ведения получает жесткое подкрепление в виде санкций к должностным лицам, нарушающим российские законы. Только при такой структурной основе федерации можно будет поставить задачу постепенного изживания неравенства статусов субъектов РФ, чему будет содействовать также законодательное регулирование договорных отношений между федерацией и ее

 


Уважаемые читатели! Мы просим вас найти пару минут и оставить ваш отзыв о прочитанном материале или о веб-проекте в целом на специальной страничке в ЖЖ. Там же вы сможете поучаствовать в дискуссии с другими посетителями. Мы будем очень благодарны за вашу помощь в развитии портала!

 

Редактор - Е.С.Шварц Администратор - Г.В.Игрунов. Сайт работает в профессиональной программе Web Works. Подробнее...
Все права принадлежат авторам материалов, если не указан другой правообладатель.